供水企業(yè)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該如何系統(tǒng)防范
近日，天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)天津市自來(lái)水集團(tuán)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位一案做出行政處罰決定：罰款天津市自來(lái)水集團(tuán)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“當(dāng)事人”2016年度銷(xiāo)售額的3%共計(jì)743.86萬(wàn)元。相關(guān)閱讀→總局發(fā)布天津市自來(lái)水集團(tuán)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案行政處罰決定書(shū))
具體而言，當(dāng)事人在供水經(jīng)營(yíng)中，利用其在供水范圍內(nèi)的公共供水服務(wù)的支配地位，要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)自行建設(shè)二次供水設(shè)施時(shí)，必需使用當(dāng)事人指定的天津市華澄供水工程技術(shù)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)華澄公司)生產(chǎn)的智能電控柜和遠(yuǎn)程監(jiān)控子站。由此構(gòu)成了濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷違規(guī)行為。
首先，據(jù)了解，當(dāng)事人附加指定二次供水設(shè)施供應(yīng)商的行為沒(méi)有法律、法規(guī)和政策依據(jù)，屬于沒(méi)有正當(dāng)理由的附加不合理?xiàng)l件。同時(shí)，據(jù)一些開(kāi)發(fā)商反映，簽署的新建二次供水設(shè)施自行建設(shè)保證書(shū)”等協(xié)議文件并非雙方自愿協(xié)商的結(jié)果，違背了交易相對(duì)人的意愿。
那么，該類(lèi)情況主要帶來(lái)兩方面的危害。一是當(dāng)事人附加不合理交易條件的行為，限制了開(kāi)發(fā)商(交易相對(duì)方)對(duì)二次供水設(shè)施施工單位及資料設(shè)備推銷(xiāo)的自主選擇權(quán)，損害了開(kāi)發(fā)商的合法權(quán)益。另一方面，當(dāng)事人的行為排除了二次供水工程中其他合法經(jīng)營(yíng)者參與，阻礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。自來(lái)水二次供水設(shè)施的資料設(shè)備市場(chǎng)本應(yīng)是開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，只要符合國(guó)家、行業(yè)、地方規(guī)范規(guī)范的資料設(shè)備都可以進(jìn)入該市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。但當(dāng)事人的行為實(shí)質(zhì)上借助其在相關(guān)市場(chǎng)上具有的市場(chǎng)支配地位，將支配地位的影響力不公平地強(qiáng)加到電器控制柜和遠(yuǎn)程監(jiān)控子站銷(xiāo)售市場(chǎng)，不公平地限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致一些具備資質(zhì)的合法經(jīng)營(yíng)者難以在本案相關(guān)地域市場(chǎng)銷(xiāo)售。
警惕“自然壟斷”異化成“行政壟斷”
由于信息披露有限，該事件的全貌和背后的原因我無(wú)法得知。實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備其實(shí)供水企業(yè)有一些行為屬于“好心辦壞事”例如二次供水設(shè)施作為保證鄉(xiāng)村“最后一公里”供水平安的核心，其產(chǎn)品質(zhì)量和運(yùn)維性能亦受到各個(gè)相關(guān)方的關(guān)注與重視。供水企業(yè)為了保證今后臨時(shí)的二次供水設(shè)施的良好運(yùn)行管理，提升供水服務(wù)效率，就采取指定特定(可能是高質(zhì)量的同時(shí)也可能是高價(jià)的設(shè)備資料的做法，卻不慎觸碰到法律紅線，對(duì)自身和其他群體的利益均造成一定水平的損害。
其實(shí)，供水行業(yè)由于其天然的資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，自來(lái)水供應(yīng)和服務(wù)在區(qū)域內(nèi)由單個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)比多個(gè)企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更有效率，由此帶來(lái)了自然壟斷的行業(yè)特性。前幾年，全國(guó)工商系統(tǒng)共查辦了6件供水企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷案，就與自然壟斷的行業(yè)特性有主要關(guān)系。為此，E20環(huán)境平臺(tái)在2017年專(zhuān)門(mén)集中組織過(guò)一次主題為“系統(tǒng)防范壟斷風(fēng)險(xiǎn)，共建產(chǎn)業(yè)健康格局”沙龍進(jìn)行探討，效果匯編成了供水行業(yè)健康發(fā)展演講(2017版)相關(guān)閱讀→供水企業(yè)的四大困境與六個(gè)出路)值得注意的供水企業(yè)要避免在實(shí)際操作過(guò)程中，因“人為”授權(quán)性或規(guī)定性集中，使“自然壟斷”異化成“行政壟斷”從而陷入不合理壟斷的尷尬局面甚至出現(xiàn)違規(guī)違法行為。
供水企業(yè)容易呈現(xiàn)的不合理壟斷行為有兩種：一種與此案類(lèi)似，無(wú)正當(dāng)理由的情況下，強(qiáng)制要求用水大戶(hù)將供水工程的設(shè)計(jì)、施工等業(yè)務(wù)交由其承擔(dān)或其指定的企業(yè)承當(dāng);另一種是無(wú)正當(dāng)理由的情況下，強(qiáng)制要求用水戶(hù)購(gòu)買(mǎi)與其限定品牌一致的供水器材，如智能遠(yuǎn)傳水表。無(wú)論哪種情況和行為，都值得注意和警惕，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)善用自身的市場(chǎng)支配地位，為用戶(hù)提供更好的服務(wù)，而非采取不明智的做法擾亂市場(chǎng)秩序。
三管齊下”促進(jìn)供水企業(yè)正確防止風(fēng)險(xiǎn)
那么供水企業(yè)應(yīng)如何防止?jié)撛趬艛囡L(fēng)險(xiǎn)?
首先，供水企業(yè)需要與政府、用戶(hù)、開(kāi)發(fā)商建立良好的溝通機(jī)制。這離不開(kāi)將日常的溝通工作做到位，細(xì)水長(zhǎng)流。供水企業(yè)可通過(guò)多樣化的時(shí)機(jī)和場(chǎng)合(比如大客戶(hù)聯(lián)誼會(huì)、房產(chǎn)商監(jiān)督會(huì)等)與關(guān)聯(lián)方增強(qiáng)互動(dòng)，并請(qǐng)關(guān)聯(lián)方多提建議。一是加強(qiáng)與政府各個(gè)部門(mén)(發(fā)改、住建、水務(wù)、工商、物價(jià)等)溝通，使其全面了解供水公共服務(wù)的行業(yè)特點(diǎn)。二是用戶(hù)層面，從報(bào)裝到工程結(jié)束各個(gè)環(huán)節(jié)，都需堅(jiān)持良好溝通，給用戶(hù)塑造良好的體驗(yàn)和感知。三是開(kāi)發(fā)商層面，需注重日常關(guān)系的維護(hù)，有業(yè)內(nèi)人士建議，可建立水司高層與開(kāi)發(fā)商互訪溝通機(jī)制，達(dá)成諒解與共識(shí)。通過(guò)洽談溝通，使開(kāi)發(fā)商感到選擇水司進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)建設(shè)管理的優(yōu)勢(shì)與必要性。
例如，二次供水有統(tǒng)建統(tǒng)管政策的地區(qū)，開(kāi)發(fā)商可能會(huì)因?yàn)楦鼑?yán)格的建設(shè)規(guī)范而付出更高的本錢(qián)。那么水司可能會(huì)與開(kāi)發(fā)商出現(xiàn)較大的矛盾，建議從三個(gè)角度溝通解決：第一講明做這件事的目的為了保證二次供水安全，不是為了賺錢(qián)。開(kāi)發(fā)商自身也很清楚以前樓盤(pán)二次供水的問(wèn)題。新小區(qū)做好二次供水，防止讓今天的問(wèn)題成為明天的歷史問(wèn)題，否則幾年后又來(lái)改造，重復(fù)投資浪費(fèi)資源。所以實(shí)質(zhì)上雙方目的一致的對(duì)大的開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，利息變高不是問(wèn)題，建好一個(gè)樓盤(pán)的供水，對(duì)他自身的聲譽(yù)也很有好處。第二是做好工程預(yù)算和造價(jià)，不能利用市場(chǎng)支配地位謀取暴利，使開(kāi)發(fā)商能接受水司的利潤(rùn)幅度。第三是提供好的服務(wù)給開(kāi)發(fā)商，滿(mǎn)足他時(shí)間節(jié)點(diǎn)，配合工程施工等。
其次，建立規(guī)范的招標(biāo)制度，完善書(shū)面文件，并逐漸明晰相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。考慮到目前各個(gè)供水企業(yè)對(duì)于供水區(qū)域內(nèi)自動(dòng)化、智能化供水服務(wù)規(guī)范要求的提升，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備不可能所有的供應(yīng)商都能滿(mǎn)足統(tǒng)一管理的技術(shù)要求。因此，供水企業(yè)可先根據(jù)其要求確定合格的供應(yīng)商名錄，再在供應(yīng)商名錄里進(jìn)行內(nèi)部招標(biāo)，招標(biāo)也可以通過(guò)政府的平臺(tái)進(jìn)行，并可邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)審核，以確保過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)透明。
同時(shí)，供水企業(yè)需加強(qiáng)內(nèi)部審核，梳理識(shí)別壟斷相關(guān)法律文件中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，看看自己所管的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)有沒(méi)有違反規(guī)定，并在此基礎(chǔ)之上，不時(shí)規(guī)范、完善對(duì)外的書(shū)面文件。例如，供水企業(yè)與用戶(hù)、開(kāi)發(fā)商的合同里一定要寫(xiě)清雙方的責(zé)任權(quán)利，特別是給予用戶(hù)、開(kāi)發(fā)商的選擇權(quán)，如果采取自建的方式也必需通過(guò)驗(yàn)收規(guī)范等。一些二次供水管理相對(duì)幼稚的地區(qū)，新建或改造二次供水設(shè)施時(shí)，主管部門(mén)和物價(jià)部門(mén)制定公布了合理的建設(shè)和運(yùn)維收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如E20供水圈層發(fā)布的2019年二次供水模式研究及價(jià)費(fèi)分析報(bào)告》中所提到福州、常州、江陰、蘇州等城市。更加清晰的二次供水價(jià)費(fèi)模式有助于防止供水企業(yè)壟斷嫌疑。
更重要的供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)自強(qiáng)不息，勇于迎接市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。供水企業(yè)一般是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立并延續(xù)至今的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)，保守的體制之下，一些供水企業(yè)認(rèn)為其在供水服務(wù)中的行為具有合理合法性，導(dǎo)致自身管理體制僵化，與市場(chǎng)脫節(jié)。當(dāng)前加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革的宏觀背景之下，供水企業(yè)需要建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理制度，尋找創(chuàng)新和變革的突破口，借助市場(chǎng)的力量促使企業(yè)自覺(jué)地提高自身服務(wù)質(zhì)量和管理水平，提升競(jìng)爭(zhēng)力。
外部多維共同助力防范壟斷
立法機(jī)構(gòu)盡快完善供水行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)。供水條例多年來(lái)一直沒(méi)有修改，已難以適應(yīng)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。還有上位法(如國(guó)家層面的二次供水管理?xiàng)l例》缺失，使得諸多問(wèn)題的解決方式并不明確。立法應(yīng)以確保公眾得到優(yōu)質(zhì)的供水產(chǎn)品和服務(wù)為宗旨，既要遵循《反壟斷法》反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》物權(quán)法》招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)要求，又要兼顧供水行業(yè)與生俱來(lái)的自然壟斷特征。通過(guò)立法科學(xué)合理界定在保證供水平安工作中所涉及的政府、供水企業(yè)、開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司、公眾等各相關(guān)方的責(zé)權(quán)，厘清自然壟斷行業(yè)中可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的環(huán)節(jié)和范圍，既不能過(guò)分夸大自然壟斷屬性而排斥合理競(jìng)爭(zhēng)，也不能不顧供水行業(yè)自然壟斷特征而一味強(qiáng)調(diào)完全競(jìng)爭(zhēng)，從而構(gòu)建臨時(shí)、繼續(xù)穩(wěn)定的供水服務(wù)義務(wù)和責(zé)任機(jī)制，保證地方供水企業(yè)有法可依、有規(guī)可循，避開(kāi)潛在壟斷風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益和促進(jìn)供水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范體系的建立和完善，涵蓋供水設(shè)施建設(shè)從立項(xiàng)建設(shè)到驗(yàn)收運(yùn)維的各個(gè)方面和每個(gè)環(huán)節(jié)。
第三方行業(yè)平臺(tái)建立完善“供水行業(yè)優(yōu)秀設(shè)備品牌庫(kù)”E20環(huán)境平臺(tái)·實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備供水聯(lián)盟在2017年開(kāi)始做出相應(yīng)的嘗試，邀請(qǐng)各供水企業(yè)中具有豐富經(jīng)驗(yàn)的工程師、推銷(xiāo)負(fù)責(zé)人等，共同搭建專(zhuān)業(yè)、科學(xué)、嚴(yán)格的供水行業(yè)優(yōu)秀設(shè)備品牌庫(kù)”設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)更新的規(guī)范，選擇出運(yùn)行安全可靠、管理操作簡(jiǎn)便、易于維護(hù)的設(shè)備，包括水泵、閥門(mén)、管材、計(jì)量?jī)x表、智能系統(tǒng)等，以搭建智能的可交互的全生命周期設(shè)備管理體系。供水企業(yè)可依據(jù)自身特點(diǎn)和現(xiàn)狀，從“供水行業(yè)優(yōu)秀設(shè)備品牌庫(kù)”中選擇，以節(jié)省推銷(xiāo)本錢(qián)，降低推銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)，提高生產(chǎn)效率;同時(shí)能促進(jìn)設(shè)備供應(yīng)商的良性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)供水產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。
公眾的廣泛參與和監(jiān)督。一個(gè)健全的供水服務(wù)管理機(jī)制肯定是有關(guān)用戶(hù)共同協(xié)商和積極參與的公眾享有普遍服務(wù)基礎(chǔ)上的選擇權(quán)和定價(jià)權(quán)，即水司在滿(mǎn)足居民用水的普遍服務(wù)基礎(chǔ)之上，同時(shí)通過(guò)服務(wù)和水質(zhì)的提升滿(mǎn)足用戶(hù)對(duì)于二次供水、加壓供水、工業(yè)供水以及直飲水等增值服務(wù)，用戶(hù)有權(quán)利選擇供水企業(yè)作為服務(wù)主體。比方，某市的用戶(hù)通過(guò)服務(wù)的比擬，主動(dòng)選擇供水企業(yè)管理二次供水并且愿意承擔(dān)利息測(cè)算后的適當(dāng)加價(jià)服務(wù)，因?yàn)橛脩?hù)更依賴(lài)供水企業(yè)在30年特許期內(nèi)的繼續(xù)規(guī)范服務(wù)。相關(guān)閱讀→孫曉航：供水企業(yè)的博弈之路)
相信在各方的共同努力之下，可以較好地防止供水企業(yè)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)市場(chǎng)支配地位和公眾利益保證的良好平衡，不時(shí)推動(dòng)供水行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
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